Xung đột biên giới Campuchia - Thái Lan 2008-2013 và 2025 liên quan đến đền Preah Vihear và khu vực biên giới xung quanh không chỉ ảnh hưởng tiêu cực đến quan hệ song phương mà còn đặt ra những thách thức lớn đối với “vai trò trung tâm” kiến tạo và duy trì hòa bình khu vực của ASEAN. ASEAN đều có những động thái can dự và hòa giải trong cả hai lần xung đột, nhưng hiệu quả không thực sự cao, đặt ra những câu hỏi về vai trò, triển vọng của ASEAN trong giải quyết những mâu thuẫn, xung đột trong nội khối.
Nguyên tắc, công cụ của ASEAN trong giải quyết mâu thuẫn nội khối
ASEAN có nhiều văn bản quy định mục tiêu, nguyên tắc, phương châm hành động trong giải quyết mâu thuẫn nội khối như Tuyên bố về khu vực hòa bình, tự do và trung lập (ZOPFAN 1971), Hiệp ước hữu nghị và hợp tác ở Đông Nam Á (TAC 1976), hay Hiến chương 2008.
TAC quy định nguyên tắc quan hệ giữa các thành viên là tôn trọng chủ quyền, bình đẳng và toàn vẹn lãnh thổ, không can thiệp vào công việc nội bộ, giải quyết các tranh chấp bằng biện pháp hòa bình, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, khuyến khích hợp tác tương hỗ. Phương thức giải quyết mâu thuẫn là các bên tranh chấp đề nghị thành lập Hội đồng cấp cao (High Council) gồm Bộ trưởng các nước thành viên để tư vấn các biện pháp như hòa giải, trung gian, điều tra hoặc dàn xếp. Mọi quyết định của Hội đồng cần sự đồng thuận của các thành viên. Dẫu vậy, Hội đồng này chỉ được lập nếu toàn bộ các bên tranh chấp đồng ý.
Điều 22 Hiến chương 2008 quy định ASEAN duy trì và thiết lập các cơ chế giải quyết tranh chấp trong tất cả các lĩnh vực. Điều 23 quy định các bên tranh chấp có thể yêu cầu các phương thức hòa giải khác nhau, như Chủ tịch, Tổng thư ký ASEAN làm bên thứ ba, hòa giải hoặc trung gian. Điều 24, 25 và 26 nêu cụ thể các cơ chế giải quyết tranh chấp.
Năm 2010, ASEAN ký Nghị định thư bổ sung Hiến chương 2008 về Cơ chế giải quyết tranh chấp, nhấn mạnh nhu cầu thúc đẩy tính thực tiễn, hiệu quả trong giải quyết tranh chấp nội khối.
Nguyên tắc của ASEAN là không can thiệp, dùng ngoại giao và biện pháp hòa bình để giải quyết tranh chấp, nên không có tính/công cụ ép buộc các bên phải giải quyết triệt để mâu thuẫn. ASEAN thường chỉ dừng lại ở việc kêu gọi các bên giảm căng thẳng, hạn chế xung đột leo thang, tạo điều kiện ngồi vào bàn đàm phán, tiến tới ngừng bắn chứ không can dự trực tiếp nếu không có sự đồng thuận của các chủ thể tranh chấp. Nguyên tắc không can thiệp và đồng thuận có tính lịch sử và ý nghĩa lớn trong khu vực, vốn góp phần tạo ra bản sắc của ASEAN (ASEAN Way) từ trước đến nay. Tuy nhiên, đây cũng là điểm yếu thể chế của ASEAN khi các cơ chế giải quyết tranh chấp thiếu thẩm quyền thực thi và tuân thủ đối với các thành viên.
Vai trò của ASEAN trong giải quyết xung đột 2008-2013
Xung đột nổ ra năm 2008 khi UNESCO công nhận đền Preah Vihear là Di sản lịch sử văn hoá thế giới và Campuchia có những động thái khẳng định đền thuộc chủ quyền quốc gia này. Từ 2008 đến 2011, đã có 6 cuộc đụng độ quân sự dọc biên giới. Cuối năm 2009, hai nước triệu hồi Đại sứ và hủy bỏ MOU đã ký năm 2001 về vấn đề chồng lấn biên giới biển.
ASEAN đã kêu gọi các bên tạm ngừng hành động thù địch, ngăn chặn xung đột leo thang, thúc đẩy đàm phán nhưng không đóng vai trò quá lớn so với các bên trung gian khác do nhiều nguyên nhân.
Một là, cả Campuchia và Thái Lan đều không ưu tiên ASEAN như cơ chế giải quyết xung đột hàng đầu. Ban đầu Campuchia gửi đề nghị chính thức tới Liên hợp quốc (UN), đề nghị không chính thức đến ASEAN để giải quyết xung đột. Nguyên nhân là Campuchia chưa tin vào vai trò hòa giải của ASEAN khi Tổng thư ký là ông Surin Pitsuwan (người Thái). Khi ASEAN và các nước Singapore, Việt Nam kêu gọi giải quyết vấn đề trong khu vực trong khi Mỹ và Trung Quốc cũng không ủng hộ giải quyết ở UN thì Campuchia mới rút yêu cầu.
Hai là, ASEAN không đưa ra được hành động hiệu quả để chấm dứt xung đột khi các bên tranh chấp không đồng thuận về vai trò của ASEAN. Năm 2010, Campuchia đề nghị Việt Nam (Chủ tịch ASEAN) giải quyết xung đột nhưng Bangkok từ chối can dự của ASEAN, yêu cầu giải quyết song phương. Năm 2011, Campuchia một lần nữa đề nghị lên UN khi ASEAN hoạt động thiếu hiệu quả. Tuy nhiên, UN không đồng ý cử quan sát viên đến vùng tranh chấp, vẫn khẳng định nên giải quyết trong nội bộ khu vực. Sau sự từ chối lần 2 của UN, ASEAN (Chủ tịch Indonesia) mới tham gia sâu hơn vào quá trình hòa giải.
Cuộc gặp của các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN ngày 22/2/2011 quyết định Indonesia làm trung gian cho thỏa thuận để Campuchia và Thái Lan nối lại đàm phán và đồng ý cho quan sát viên quân sự đến khu vực tranh chấp. Indonesia đã tổ chức một loạt cuộc trao đổi không chính thức với cả hai bên tranh chấp. Tuy nhiên, Bangkok không cho phép bất cứ quan sát viên nước ngoài nào vào khu vực tranh chấp; không tham gia cuộc họp Uỷ ban biên giới hỗn hợp Campuchia-Thái Lan lần 8 do Indonesia tổ chức. Hệ quả là mọi cố gắng của ASEAN trong vai trò trung gian hòa giải bị phá vỡ. Cuối cùng, xung đột chấm dứt năm 2013 với phán quyết của Toà án Công lý quốc tế tại La Haye (ICJ).
Vai trò của ASEAN trong giải quyết xung đột 2025
Xung đột bùng nổ từ tháng 7/2025 và kéo dài đến đầu năm 2026 với những hệ quả nghiêm trọng: đến cuối năm 2025, Campuchia có 30 người thiệt mạng, 87 người bị thương, hơn 600.000 người phải sơ tán; Thái Lan có 23 người thiệt mạng, khoảng 300.000 dân bị tác động. Hai bên đã 3 lần đạt các thỏa thuận khác nhau: Thoả thuận ngừng bắn vô điều kiện ngày 29/7, Tuyên bố chung về thoả thuận hòa bình ngày 26/10, Thỏa thuận ngừng bắn ngay lập tức ngày 27/12/2025. Đầu tháng 2/2026, căng thẳng vẫn chưa chấm dứt khi Campuchia khẳng định chủ quyền ở đền Ta Krabei và Tamone còn Thái Lan muốn hủy bỏ “Bản ghi nhớ 44” (năm 2001) về giải quyết các tranh chấp biên giới trên biển chồng lấn.
Trong xung đột này, ASEAN đã thể hiện một số vai trò sau:
Một là, ASEAN kêu gọi các bên kiềm chế tối đa và ngừng bắn, ngồi vào bàn đàm phán với các biện pháp hòa bình, thúc đẩy đối thoại, chấm dứt xung đột. ASEAN tạo điều kiện thuận lợi, cung cấp các cuộc đối thoại, hỗ trợ phái đoàn quan sát do nước Chủ tịch ASEAN là Malaysia dẫn đầu đến vùng tranh chấp. Với vai trò trung gian của Malaysia, ngày 28/7/2025, Campuchia và Thái Lan đã cam kết ngừng bắn vô điều kiện, tạo điều kiện thảo luận vấn đề giám sát và đàm phán các hiệp ước ngừng bắn. Ngày 7/8, hai nước ra Tuyên bố chung tại Malaysia về ngừng bắn, cho phép các quan sát viên ASEAN đến giám sát. Ngày 26/10, hai bên ký tuyên bố hoà bình trước sự chứng kiến của Thủ tướng Malaysia. Tuy nhiên, bên cạnh nỗ lực hòa giải của ASEAN, hai tuyên bố trên còn là kết quả của sự can thiệp của cường quốc bên ngoài.
Hai là, ASEAN đã lập Nhóm quan sát viên (AOT) để giám sát quá trình ngừng bắn tại những khu vực được phân công. Thành viên của nhóm gồm tùy viên quốc phòng của các quốc gia ASEAN đang thường trú ở Campuchia hoặc Thái Lan. Nhóm AOT thực hiện giám sát hiện trường và phối kết hợp với giám sát vệ tinh của Mỹ.
Ba là, Chủ tịch ASEAN năm 2025 là Malaysia đã khẳng định được vai trò trung gian hòa giải khi kiên trì kêu gọi các bên đàm phán với cách tiếp cận “thầm lặng” nhưng có định hướng rõ ràng. Sau khi xung đột tái bùng nổ tháng 12/2025, ASEAN đã tổ chức hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ngày 22/12 để tìm giải pháp, ra Tuyên bố ghi nhận việc hai nước sẽ nối lại thảo luận ngừng bắn và tái họp GBC ngày 24/12. Philippines, Chủ tịch ASEAN 2026 cũng tuyên bố sẵn sàng đóng vai trò trung gian hòa giải cho xung đột này.
Nhận xét
Qua xung đột Campuchia-Thái Lan cho thấy rõ mục tiêu, nguyên tắc và cơ chế hoạt động của ASEAN là bên thứ ba trung gian, hòa giải quan hệ chứ không can dự trực tiếp vào mâu thuẫn nội khối. Đối chiếu với mục tiêu đó thì ASEAN đã đạt được kết quả nhất định. Nhưng nếu kỳ vọng cao hơn về vai trò đảm bảo an ninh, hòa bình khu vực thì ASEAN chưa thể hiện được vị thế của mình do hạn chế về thể chế, nguyên tắc giải quyết. Đồng thời, nguyên tắc đồng thuận cũng khiến ASEAN không thể can dự khi chủ thể tranh chấp không muốn giải quyết đa phương và không cho phép sự can dự của ASEAN. Hội đồng cấp cao chưa một lần được các bên đề nghị nhóm họp để tư vấn giải quyết xung đột.
Với mục tiêu duy trì vai trò trung tâm trong cấu trúc khu vực, ASEAN đang đứng trước những thách thức về tính hiệu quả trong hoạt động. Tuy nhiên, nguyên tắc trung lập và không can thiệp là cốt lõi trong phương cách ASEAN, giúp các thành viên có thể gắn kết với nhau, cùng hợp tác phát triển. Kiên trì nguyên tắc trung lập, không can thiệp trong mọi tranh chấp, xung đột sẽ tiếp tục là định hướng lâu dài của ASEAN, nhất là trong bối cảnh gia tăng cạnh tranh và suy giảm chủ nghĩa đa phương. Tuy nhiên, ASEAN cũng cần tìm ra những cơ chế, cách thức bổ sung để có thể xử lý hiệu quả hơn các thách thức an ninh đang nổi lên phức tạp hiện nay.
